Эрх зүйн орчин

1992 онд батлагдсан Үндсэн хуулиар үг хэлэх, үзэл бодлоо илэрхийлэх, мэдээлэл авах эрх чөлөөг баталгаажуулж, 1998 оны Хэвлэлийн эрх чөлөөний тухай хуулиар цензурыг хориглож, төрийн эзэмшлийн мэдээллийн хэрэгсэл байх ёсгүйг тунхагласан. 2005 онд батлагдсан Олон нийтийн радио телевизийн тухай хуулийн дагуу төрийн мэдэлд байсан үндэсний хэмжээний радио, телевизийг олон нийтийнх болгож өөрчилсөн. 2011 онд Мэдээллийн ил тод байдал, мэдээлэл авах эрх чөлөөний тухай хуулийг баталснаар төрийн байгууллагаас олон нийтийн ашиг сонирхолд хамаарал бүхий мэдээлэл авах иргэдийн эрхийг баталгаажуулсан. 2015 онд Эрүүгийн хуулийн шинэчилсэн найруулгыг баталж, гүтгэх, доромжлох асуудлыг эрүүгийн хуулиар бус, Зөрчлийн тухай хуулиар шийдвэрлэхээр болсон.  Харин хэвлэлийн эрх чөлөөний тухай хуулийг өөрчлөх оролдлого хэд хэд удаа бүтэлгүйтэж, 2016 онд Хэвлэлийн эрх чөлөөний тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгын төслийг санаачлагчдад нь буцаасан.

Хэвлэлийн эрх чөлөөг хуульчилсан хэдий ч, бодит байдалд хязгаарлагдмал байна

Монгол улсад хэвлэлийн эрх чөлөөг баталгаажуулах харьцангуй хүчтэй эрх зүйн очин бүрдээд байна. Гэсэн хэдий ч, сэтгүүлчдийн мэргэжлийн үйл ажиллагаа, хэвлэлийн эрх чөлөөг хязгаарлах хүчин зүйлс цөөнгүй байна.

Төрийн бус хэвлэл мэдээллийн байгууллагуудын хувьд редакцийн хараат бус байдлыг хангах хууль эрх зүйн болон сайн дурын зохицуулалт байдаггүй. Хэвлэл мэдээллийн эзэд, тэдний найз нөхөд, түншлэгчид болон зар сурталчилгааны орлогын эх үүсвэр болж буй этгээдүүд редакцийн агуулга, мэргэжлийн үйл ажиллагаанд шууд нөлөөлөх нь түгээмэл.

Редакцийн хараат бус байдлыг зөвхөн Олон нийтийн радио телевизийн тухай хуулиар тус радио телевизэд хамааралтайгаар баталгаажуулсан.

Гэлээ ч гэсэн ОНРТ-ийн Удирдах дээд байгууллагын гишүүдийг УИХ, Ерөнхийлөгч, Засгийн газрын саналд үндэслэн УИХ-аар томилдог бөгөөд энэхүү томилгоо нь улс төрийн шинжтэй, улмаар Үндэсний зөвлөлөөс ОНРТ-ийн редакцийн үйл ажиллагаанд хөндлөнгөөс нөлөөлөх нь цөөнгүй байна.  

Хэвлэл мэдээллийн эзэмшлийн ил тод байдлыг хангах зохицуулалт хангалттай биш.

Сонин сэтгүүл эрхлэн гаргахын тулд тусгай зөвшөөрөл авах шаардлагагүй боловч Хуулийн этгээдийн улсын бүртгэлийн тухай хуулийн дагуу Улсын бүртгэлийн ерөнхий газар бүртгүүлэх ёстой. Тийнхүү бүртгүүлэхэд хэвлэл мэдээллийн байгууллагын эзэн, хувь хэмжээ, компанийн зах зээлд эзлэх хувийг харгалздаггүй.

Харилцаа холбооны зохицуулах хорооны “Өргөн нэвтрүүлгийн зохицуулалт, нөхцөл шаардлага”-ын[1] дагуу өргөн нэвтрүүлгийн радио, телевизийн “үйлчилгээний тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч нь өргөн нэвтрүүлгийн хараат бус байдлыг хангах, нээлттэй, ёс зүйтэй байдлыг эрхэмлэх зорилгоор тусгай зөвшөөрлийн эзэмшлийг олон нийтэд ил тод байлгана”. Уг журмын дагуу өргөн нэвтрүүлгийн байгууллагын эзэмшигчийн нэр,  хөрөнгө оруулагчдын эзэмшлийн хувь хэмжээг, (гадаад улсын хөрөнгө оруулалттай бол аль улсынх болохыг) мөн тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчийн нэр, дэлгэрэнгүй хаяг, харилцах утас, хуулийн этгээдийн удирдлага зохион байгуулалтын бүтэц, удирдах ажилтнуудын нэр, иргэншил зэргийг Зохицуулах хороонд албан бичгээр мэдэгдэнэ.

Цахим мэдээллийн хэрэгслийн хувьд мөн ХХЗХ-нд бүртгүүлэх ёстой боловч зөвхөн “Холбоо барих мэдээлэл, хэрэглэгчийн, санал хүсэлт, гомдлыг хүлээн авах төлөөлөгчийн газрын хаяг болон утасны дугаар зэрэг мэдээллийг олон нийтэд нээлттэй байлгах”-ыг шаарддаг. 

2016 оны 10 дугаар сарын байдлаар ХХЗХ-ны цахим хуудсанд 16 үндэсний хэмжээний өргөн нэвтрүүлэг, 25 Улаанбаатар хотын FM радио, орон нутгийн 73 телевиз, 56 кабелийн суваг дамжуулах үйлчилгээний зөвшөөрөл эзэмшигчдийн компани, үүсгэн байгуулагч болон захирлын нэрийг нийтэлсэн байна.

Эзэмшлийн хувийн талаарх мэдээллийг журмын дагуу нийтэд ил болгоно гэсэн боловч цахим хуудсанд ийм мэдээлэл байхгүй. Харилцаа холбооны цахим хуудсанд иргэн бүр нэвтрэн орж, эдгээр мэдээллийг олж авах боломжтой боловч эзэмшлийн мэдээлэл нь иргэдэд зориулсан хуудсанд бус, тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчдийн хуудсанд байрлах бөгөөд хайж олоход тодорхой хүчин чармайлт шаардлагатай.

Өргөн нэвтрүүлгийн зохицуулалт, шаардлагыг биелүүлээгүй буюу зөрчсөн тохиолдолд зөрчлийг арилгуулах тухай хугацаатай үүрэг даалгавар, шаардлага өгөх, захиргааны хариуцлага хүлээлгэх арга хэмжээ авахуулахаар холбогдох хяналтын байгууллагад мэдэгдэх, тусгай зөвшөөрлийг нь түдгэлзүүлэх, хүчингүй болгох тухай сануулах, түдгэлзүүлэх, хүчингүй болгох арга хэмжээ авна.  2016 оны 10 дугаар сарын байдлаар эзэмшлийн ил тод байдлын тухай нөхцлийг хангаагүйн улмаас аль нэг өргөн нэвтрүүлгийн байгууллагын тусгай зөвшөөрөлтэй холбоотой ямар нэгэн хариуцлага тооцоогүй байна.

УИХ-аас 2010 онд баталсан Монгол улсын аюулгүй байдлын үзэл баримтлалд “Хэвлэл мэдээллийн хэрэгслийн эзэмшил, харьяалал нь ил тод байх бөгөөд үйл ажиллагаа нь бодитой, тэнцвэртэй, хариуцлагатай байна”  гэж заасан.” Энэхүү үзэл баримтлалын хэрэгжилтэд хяналт, дүн шинжилгээ хийх, аюулгүй байдлын нөхцөл байдалд үнэлгээ өгөх шалгуур үзүүлэлтүүдийг Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөл боловсруулна. 2016 оны 10 дугаар сарын байдлаар Үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөлөөс хэвлэл мэдээллийн эзэмшил, харьяаллын ил тод байдлын талаарх заалтын хэрэгжилтийг хангах, хянах ямар нэгэн тогтоол, шийдвэр гаргаагүй байна.

2015 оныг хүртэл Улсын бүртгэлийн ерөнхий хуулийн дагуу аль нэг байгууллагын талаарх бүртгэлийн мэдээллийг авахын тулд тухайн байгууллагаас бичгээр зөвшөөрөл авах шаардлагатай байв. Харин 2015 оны нэгдүгээр сард уг хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулсны дагуу хуулиар хориглосноос бусад улсын бүртгэлийн мэдээлэл хуулийн этгээдийн улсын бүртгэлийн газрын цахим хуудсанд нээлттэй байхаар болсон юм. Гэвч тодорхой байгууллагын талаар мэдээлэл авахын тулд уг байгууллагын бүртгэлийн дугаар шаардлагатайгаас гадна компанийн эздийн хувь хэмжээ, дүрэм гэх мэтийн дэлгэрэнгүй мэдээллийг цахим хуудаснаас авах боломжгүй байна.

2014 онд УИХ-д М.Батчимэг тэргүүтэй долоон гишүүний өргөн барьсан  “Хэвлэлийн эрх чөлөөний тухай хууль”-ийн төсөлд редакцийн хараат бус байдлыг хангах, эзэд, хувьцаа эзэмшигч сэтгүүлзүйн мэргэжлийн үйл ажиллагаанд хөндлөнгөөс нөлөөлөхгүй байх, хэвлэл мэдээллийн байгууллага өөрийн үүсгэн байгуулагч, хувь нийлүүлэгч, хувьцаа эзэмшигч болон тэдгээрийн эзэмшиж буй хувь хэмжээний талаарх өөрчлөлтийг олон нийтэд нээлттэй мэдээлэх үүрэг хүлээх тухай заалт оруулсан. 2016 оны сонгуулийн үр дүнд бүрдсэн шинэ УИХ 99 хуулийн төслийг санаачлагчдад нь буцаасан байна. Тийнхүү буцаасан хуулийн төсөлд Хэвлэл мэдээллийн эрх чөлөөний тухай хууль багтаж байгаа аж.

2016 оны УИХ-ын сонгуульд олонхийн суудал авсан МАН-ын сонгуулийн мөрийн хөтөлбөрт “Хэвлэлийн эрх чөлөөг хуулиар хамгаалж, хэвлэл мэдээллийн үйл ажиллагааг хязгаарласан аливаа бодлого хэрэгжүүлэхгүй” байхаар амлаж байв. Гэсэн хэдий ч сонгуулийн дараа эмхлэн байгуулсан шинэ Засгийн газрын 2016–2020 оны үйл ажиллагааны хөтөлбөрт хэвлэл мэдээллийн эзэмшлийн ил тод байдлыг хангах тухай заалт ороогүй.

Харилцан хамаарал  

2012 онд баталсан Нийтийн албанд нийтийн болон хувийн ашиг сонирхлыг зохицуулах, ашиг сонирхлын зөрчлөөс урьдчилан сэргийлэх тухай хуульд тухайн албан тушаалтны эцэг, эх, төрсөн ах, эгч, дүү, гэр бүлийн гишүүн, хамтран амьдрагч, эхнэр /нөхөр/-ийн эцэг, эх, төрсөн ах, эгч, дүү, бусад нэгдмэл сонирхолтой этгээдийг “хамаарал бүхий этгээд”; тухайн нийтийн албан тушаалтантай ашгийн төлөө үйл ажиллагаагаар холбоотой хувь хүн, хуулийн этгээдийг “нэгдмэл сонирхолтой этгээд” хэмээн тодорхойлсон байдаг. Гэвч энэхүү хууль нь төсвийн санхүүжилт бүхий байгууллага, нийтийн албан тушаалтанд хамаарах учир хэвлэл мэдээллийн салбарт зөвхөн улсын төсвөөс санхүүждэг Олон нийтийн радио телевизийн Үндэсний зөвлөлийн дарга, гишүүн, ерөнхий захиралд хамаарах юм.

Хэвлэл мэдээллийн байгууллагуудыг бүртгэх, тусгай зөвшөөрөл олгох эрх бүхий бүх байгууллага засгийн газарт харьяалагддаг.

ХХЗХ-ны дарга, гишүүдийг ерөнхий сайдаас 6 жилийн хугацаагаар томилдог. Нэгэнт томилсон дарга, гишүүдийг ямар нөхцөлд хэн эгүүлэн татаж болохыг хуулиар тодорхойлоогүй. ХХЗХ-г Харилцаа холбооны тухай хуулийн дагуу байгуулсан бөгөөд уг хуульд Зохицуулах хорооны хараат бус байдлыг баталгаажуулсан ямар нэгэн заалт байхгүй. ХХЗХ-ны дарга, гишүүдийг томилох үйл явц олон нийтийн оролцоогүйгээр, ил тод бусаар явагддаг.  

 Хэвлэл мэдээллийн хэрэгслийг бүртгэх, тусгай зөвшөөрөл олгох эрх мэдэл бүхий байгууллагууд бүгд Засгийн газрын бүтцэд багтдаг учир тэдгээрийн үйл ажиллагаанд Засгийн газраас шууд нөлөөлөх боломжтой. Жишээлбэл, ХХЗХ-ны удирдлагын бүтцээс хамаарч эрх барьж буй намаас тусгай зөвшөөрөл олгох үйл явцад нөлөөлдөг тухай "Азийн хэвлэл мэдээллийн барометр" тайланд дурьджээ. Жишээлбэл, МАХН эрх барьж байсан үед энэ намд талтай сувгууд байгуулагдсан бол дараагийн дөрвөн жилд нь буюу 2004-2008 оны эвслийн засгийн газрын үед голчлон Ардчилсан намын байр суурийг дэмждэг зүтгэлтнүүд тусгай зөвшөөрөл авч, сувгаа нээсэн байна.

 Тусгай зөвшөөрлийг хүчингүй болгох тухай ХХЗХ-ны шийдвэрийг эс зөвшөөрвөл шүүхэд гомдол гаргах боломжтой.  Жишээ нь, 2014 оны 7 дугаар сарын 3-ны өдөр www.amjilt.com вэб сайтын сэтгүүлч гэрэл зураг бүхий баримтан дээр тулгуурлан “Ерөнхий сайдын “Хаан жимс” амралтын газар Туул гол руу бохироо асгаж байна” гарчигтай нийтлэл бичсэн. Тус сайтыг хууль тогтоомж зөрчсөн үндэслэлээр ХХЗХ-ны хар жагсаалтад бүртгэн, Монгол Улсаас хандах хандалтыг хаасныг Захиргааны хэргийн 3 шатны шүүхээр шийдвэрлүүлж, 2015 оны 11 дүгээр сард хандалтыг сэргээлгэсэн байна. 

Радио долгионы тухай хуулийн 4 дүгээр зүйлд “Төр нь радио долгион өмчлөгчийн хувьд радио давтамж, радио давтамжийн зурвасыг ашиглах эрхийг бусад этгээдэд олгоно” гэж заасан. Тийнхүү төрийн өмнөөс радио долгион хуваарилах, өргөн нэвтрүүлгийн болон цахим мэдээллийн хэрэгсэлд тусгай зөвшөөрөл олгох үүргийг ХХЗХ-нд олгосон.

Мэдээллийн ил тод байдал, мэдээлэл авах эрх чөлөөний тухай хуулийн хэрэгжилт

ХХЗХ, ШӨХТГ, Улсын бүртгэл, оюуны өмчийн ерөнхий газар зэрэг нь бүгд төрийн байгууллагын хувьд Мэдээллийн ил тод байдал, мэдээлэл авах эрх чөлөөний тухай хуулийн хүрээнд тусгай зөвшөөрөл олгох дүрэм, журам, шийдвэр, зөвшөөрөл олгосон этгээдийн жагсаалт зэргийг өөрийн санаачилгаар веб хуудас болон мэдээллийн самбараар дамжуулан нийтлэх үүрэгтэй. Тухайлбал, ХХЗХ-ны цахим хуудсанд тусгай зөвшөөрөл олгох нөхцөл, шаардлага, хурлын шийдвэр, дүрэм, журам, тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчдийн жагсаалт, санхүүгийн тайлан зэргийг олж авах боломжтой.

 ХХЗХ нь мэдээллийн технологи, харилцаа холбоо, шуудангийн үйлчилгээний салбарт үйл ажиллагаа эрхэлж буй аж ахуйн нэгжийн бүтээгдэхүүн, үйлчилгээний хүрээ, зах зээлийн газар зүйн хил хязгаар болон зах зээлд эзлэх хувийг үнэлж,  тухайн компани зүй ёсны монополь болон давамгай байдалтай эсэхийг тогтоодог. Энэхүү аргачлал нь хэвлэл мэдээллийн бизнесийн онцлогийг харгалздаггүй тул хэрэглэгчдийн зах зээлд эзлэх хувь, сонины борлуулалтын хувь ширхэг, орлогын хэмжээ, эзэмшигчдийн хөрөнгийн хувь хэмжээ, бүтэц, эзэмшигчийн санал өгөх эрх зэрэг шалгуурыг ашигладаггүй. Түүнчлэн салбар доторх болон салбар хоорондын нэгдэх үйл явц, нэг болон хэд хэдэн этгээд үйлдвэрлэл, түгээлтийн үйл явцыг хянах эрх мэдэл, зар сурталчилгаа зэргийг бизнесийн төвлөрлийн чухал шалгуур хэмээн үзэхгүй байна. Энэхүү аргачлал нь хэвлэл мэдээллийн бизнесийн онцлогийг харгалздаггүй тул хэрэглэгчдийн зах зээлд эзлэх хувь, сонины борлуулалтын хувь ширхэг, орлогын хэмжээ, эзэмшигчдийн хөрөнгийн хувь хэмжээ, бүтэц, эзэмшигчийн санал өгөх эрх зэрэг шалгуурыг ашигладаггүй.  Түүнчлэн салбар доторх болон салбар хоорондын нэгдэх үйл явц, нэг болон хэд хэдэн этгээд үйлдвэрлэл, түгээлтийн үйл явцыг хянах эрх мэдэл, зар сурталчилгаа зэргийг бизнесийн төвлөрлийн чухал шалгуур хэмээн үзэхгүй байна. 

 Төрийн зар сурталчилгааны орлогыг хуваарилах тогтсон дүрэм, журам байхгүй

Mэдээлэл сурталчилгаанд зориулсан төрийн байгууллагын төсвийг хэрхэн зарцуулах ямар нэгэн дүрэм, журам, зохицуулалт байхгүй. Төрийн байгууллагын хэвлэлийн төлөөлөгчид зар, сурталчилгаа нийтлүүлэхдээ “хамгийн том мэдээллийн хэрэгсэл байх” ерөнхий таамгаар, эсвэл хамгийн хямд, эсвэл тухайн байгууллагын удирдлагын танил, хамаарал бүхий мэдээллийн хэрэгслийг сонгодог. Мэдээлэл сурталчилгааны төсвийг хуваарилахдаа төрийн байгууллагууд ямар нэгэн тендер зарладаггүй ба хэвлэл мэдээллийн аль нэг байгууллагатай гэрээ байгуулж, төсвийн мөнгийг хуваарилахаа үзэмжээр шийддэг.

Хэвлэл мэдээллийн агуулгад хууль ёсны нөхцөл шаардлагаас бусад тохиолдолд хөндлөнгөөс нөлөөлөх эрх зүйн үндэслэл байхгүй ч, тухайлбал сурталчилгааны орлого хуваарилах нэрээр хэвлэл мэдээллийн хэрэгсэлтэй “хамтран ажиллах гэрээ байгуулах”, тухайн байгууллага, албан тушаалтны талаарх сөрөг мэдээллийг нийтэлж, нэвтрүүлэхгүй байх шаардлага тавих зэрэг нь хэвлэл мэдээллийн салбарт түгээмэл тохиолддог.

Хэвлэл мэдээллийн төвлөрлөөс урьдчилан сэргийлэх хууль, эрх зүйн зохицуулалт үгүйлэгдэж байна

 Хэвлэл мэдээллийн салбарт төвлөрлөөс урьдчилан сэргийлэх тогтолцоо маш дутагдалтай байна.  Монгол Улсын Үндсэн хууль болон Иргэний хуульд хэвлэл мэдээллийн төвлөрөл, ноёрхлоос урьдчилан сэргийлэх, хамгаалах ямар нэгэн зохицуулалт байхгүй. 2010 онд баталж, 2015 онд нэмэлт өөрчлөлт оруулсан Өрсөлдөөний тухай хуульд ч хэвлэл мэдээллийн салбарт хамаарал бүхий тусгайлсан зохицуулалт байхгүй.  

Хэвлэл мэдээллийн төвлөрлийг тусгайлан зохицуулдаг хууль байхгүй хэдий ч, Өрсөлдөөний тухай хууль болон ХХЗХ-ны журамд зах зээл дэх давамгай байдлыг тогтоох, хуулийн этгээдийг өөрчлөн байгуулах замаар өрсөлдөөнд сөрөг нөлөө үзүүлэхээс урьдчилан сэргийлэх зарим зохицуулалтыг бий болгосон. Эдгээр нь гагцхүү өргөн нэвтрүүлгийн болон цахим мэдээллийн хэрэгсэлд хамаарч буй бөгөөд, харин хэвлэмэл мэдээллийн хэрэгслийн эзэмшил, төвлөрлийн асуудал огт зохицуулагдаагүй байна.

Хэвлэл мэдээллийн төвлөрлийг тусгайлан зохицуулдаг хууль, журам байхгүй учир энэ салбар дахь төвлөрлийн тухай ямар нэгэн албан ёсны тодорхойлолт байхгүй.

Мөн ХХЗХ-ноос тусгай зөвшөөрөл олгох болон бусад журамд ч хэвлэл мэдээллийн төвлөрлөөс урьдчилан сэргийлэх зорилго бүхий тусгайлсан  ямарваа нэгэн зохицуулалт байхгүй байна.  

Сүүлийн таван жилд хэвлэл мэдээллийн төвлөрлийн асуудлыг шийдвэрлэх зорилго бүхий ямар нэгэн хуулийн зохицуулалт хийх оролдлого гараагүй. Хэвлэлийн эрх чөлөөний тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгыг 2016 онд санаачлагчид нь буцаасан бөгөөд энэхүү хуулийн төсөлд мөн төвлөрлийн асуудлыг хөндөөгүй байна.

Хэвлэл мэдээллийн байгууллагуудад төрөөс үзүүлж буй бусад нөлөөлөл

2016 оны нэгдүгээр сар хүртэлх хугацаанд сонины борлуулалтыг НӨАТ-аас чөлөөлдөг байв. Гэвч 2015 оны 7 дугаар сарын 9-ний өдөр НӨАТ-ын тухай хуулийг шинэчлэн баталснаар дээрх хөнгөлөлт, чөлөөлөлт үгүй болжээ. Одоогийн байдлаар хэвлэл мэдээллийн байгууллагын орлого жилийн 50 сая төгрөгнөөс давахад 10 хувийн НӨАТ төлж байна.

Орон нутгийн хэмжээнд гардаг жижиг сонинуудын эдийн засгийн чадавх болон орлого бага учраас ААНОАТ болон НӨАТ төлөх нь томоохон дарамт болдгийг “Ховдын мэдээ” сонины эрхлэгч, орон нутгийн хэвлэл мэдээллийн салбарт гуч гаруй жил ажиллаж буй сэтгүүлч А.Бямбасүрэн хэлж байна.

  • Project by
    Монголын Хэвлэлийн Хүрээлэн
  •  
    Reporters without borders
  • Funded by
    BMZ